《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 —2020)》(以下簡稱《綱要》)在體制機制創(chuàng)新方面提出，要改進(jìn)人才管理方式，鼓勵地方和行業(yè)結(jié)合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區(qū)。2016年，繼《綱要》發(fā)布之后，中央出臺了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，提出到2020年，在人才發(fā)展體制機制的重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上要取得突破性進(jìn)展，人才管理體制應(yīng)更加科學(xué)高效。人才管理改革試驗區(qū)作為人才政策和體制機制創(chuàng)新的重要平臺載體，在體制機制創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要的作用。本文介紹我國典型人才管理改革試驗區(qū)在人才體制機制方面的創(chuàng)新舉措，總結(jié)當(dāng)前我國人才管理改革試驗區(qū)的現(xiàn)有模式，分析人才管理改革試驗區(qū)面臨的問題與挑戰(zhàn)，并提出建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)的對策建議，對深化我國人才體制機制創(chuàng)新具有建設(shè)性意義。

　　一、目前我國典型人才管理改革試驗區(qū)的基本情況

　　在國家層面，目前國家級人才管理改革試驗區(qū)有兩個，分別是中關(guān)村人才管理改革試驗區(qū)和廣東粵港澳人才合作示范區(qū)。在省級層面，北京、上海、廣東、江蘇、湖北、山東等30個省、市、區(qū)都建立了典型的人才管理改革試驗區(qū)(見表1)。

　　東部地區(qū)已經(jīng)開展或即將開展的人才管理改革試驗區(qū)有：北京中關(guān)村人才管理改革試驗區(qū)，天津“雙創(chuàng)特區(qū)”建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)，上海“雙自聯(lián)動”建設(shè)人才改革試驗區(qū)，江蘇蘇南人才管理改革試驗區(qū)，浙江推進(jìn)人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)(杭州、寧波、嘉興、湖州、金華等地)，福建閩臺人才交流合作示范區(qū)，山東依托四大經(jīng)濟區(qū)建設(shè)5個市人才管理改革試驗區(qū)(濟南、青島、濟寧、萊蕪、德州)，廣東粵港澳人才合作示范區(qū)，海南生態(tài)軟件園人才服務(wù)管理改革試驗區(qū)。

　　中部地區(qū)已經(jīng)開展或即將開展的人才管理改革試驗區(qū)有：山西科技創(chuàng)新城人才管理改革試驗區(qū)，安徽合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)人才特區(qū)，江西10個人才管理改革試驗區(qū)，河南鄭州航空港引智試驗區(qū)和鄭州高新區(qū)國家級高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，湖北武漢東湖人才特區(qū)，湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。

　　西部地區(qū)已經(jīng)開展或即將開展的人才管理改革試驗區(qū)有：內(nèi)蒙古“草原硅谷”人才管理改革試驗區(qū)，廣西北部灣人才管理改革試驗區(qū)，寧夏銀川人才管理改革試驗區(qū)，新疆人才管理改革試驗區(qū)，四川成德綿人才管理改革試驗區(qū)，云南將在滇中新區(qū)、瑞麗、勐臘(磨憨)重點開發(fā)改革試驗區(qū)，昆明、玉溪高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、曲靖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等國家級園區(qū)設(shè)立人才特區(qū)，陜西西安、寶雞、渭南人才管理改革試驗區(qū)，甘肅人才管理改革試驗區(qū)(8個市、3戶企業(yè)、3所高校和1個科研院所作為試點單位)，青海大學(xué)人才特區(qū)、青海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展試驗區(qū)，重慶市于2012年開始，在巴南區(qū)、榮昌區(qū)、重慶兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、重慶經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、重慶理工大學(xué)、市科研院、長安汽車股份有限公司等建立10余個人才“特區(qū)”。

　　東北地區(qū)已經(jīng)開展或即將開展的人才管理改革試驗區(qū)有：遼寧沈大國家自主示范區(qū)，吉林長春新區(qū)人才管理改革試驗區(qū)，黑龍江哈爾濱新區(qū)人才管理改革試驗區(qū)。

　　二、我國人才管理改革試驗區(qū)模式分析

　　當(dāng)前，國家和地方層面的人才管理改革試驗區(qū)在自主示范、雙自聯(lián)動、跨區(qū)域協(xié)作、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)推動、多組織聯(lián)動方面發(fā)揮著功能，推進(jìn)自主示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)等方面的建設(shè)，為國家創(chuàng)新驅(qū)動破除體制機制障礙。

　　(一)自主創(chuàng)新模式

　　自主創(chuàng)新模式以中關(guān)村國家人才管理改革試驗區(qū)為代表，地方層面有湖北東湖、江蘇省蘇南人才管理改革試驗區(qū)、安徽合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)、遼寧省沈大國家自主示范區(qū)。中關(guān)村實行全景式人才政策，包括資金獎勵及財政扶持、股權(quán)激勵、人才培養(yǎng)、人才的綠色通道、人才兼職、居留與出入境、落戶、稅收、醫(yī)療、住房、配偶安置等方面，在人才發(fā)展體制機制和政策創(chuàng)新上取得重要突破。湖北省出臺《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、人才支撐、開放合作等方面，為人才事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供法律保障。江蘇省蘇南人才管理改革試驗區(qū)以蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為契機，發(fā)揮蘇南五市高新區(qū)、科技園區(qū)集中，人才集聚的優(yōu)勢，出臺14條具體措施，著力打造制度改革先行區(qū)、人才智力集聚區(qū)、自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)。安徽省制定出臺《關(guān)于建設(shè)合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)人才特區(qū)的意見》，出臺了“市場化人才評價”“人力資本作價入股”“個人所得稅優(yōu)惠”“財政扶持”“職稱評定”“住房優(yōu)惠”“居留與出入境”“學(xué)術(shù)研修交流資助”“醫(yī)療及配偶安置、子女入學(xué)”“人才服務(wù)”10項人才特殊支持政策。遼寧省沈大國家自主示范區(qū)通過集聚創(chuàng)新智力打造“人才特區(qū)”，推動示范區(qū)完善人才激勵機制，建立更為靈活的人才管理機制，打通人才流動、使用、發(fā)揮作用中的體制機制障礙，營造有利于科技人才發(fā)展的制度環(huán)境。

　　(二)雙自聯(lián)動模式

　　天津市“雙創(chuàng)特區(qū)”充分利用國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策，率先構(gòu)筑有利于創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)融合互動的政策體系和激勵機制，從資金獎勵、房租補貼、融資擔(dān)保、人才落戶等方面全方位助力企業(yè)發(fā)展、人才創(chuàng)新。上海市“雙自聯(lián)動”人才改革試驗區(qū)充分利用上海人才新政“20條”從人才集聚、人才管理和綜合環(huán)境三個方面，為上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心提供人才支撐和智力保障。

　　(三)跨區(qū)域協(xié)作模式

　　粵港澳人才合作示范區(qū)深入開展跨國跨境人才交流合作，在港澳及海外人才來往便利、個稅補貼、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)可、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面先行先試，取得明顯成效。其中，廣州南沙實施高端人才卡服務(wù)制度，為高端領(lǐng)軍人才和重點發(fā)展領(lǐng)域急需人才提供服務(wù);深圳前海先后引進(jìn)香港10多類專業(yè)人士執(zhí)業(yè)從業(yè)，對認(rèn)定的境外高端和緊缺人才個人所得稅超過15%部分給予財政補貼;珠海橫琴出臺特殊人才獎勵辦法，實施港澳居民個稅差額補貼辦法等等。福建省2016年9月公布的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》提出，鼓勵臺灣企業(yè)、科研機構(gòu)和科研人員到福建投資開辦科技型企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)、高新技術(shù)園區(qū);實施促進(jìn)海峽兩岸科技協(xié)作聯(lián)合基金，處理閩臺兩岸一起關(guān)注的重大科學(xué)和關(guān)鍵技術(shù)問題;深化臺灣專才選聘。山東省在省內(nèi)跨地區(qū)協(xié)作，加快推進(jìn)濟萊協(xié)作區(qū)、青島西海岸新區(qū)、濟寧市三個省級人才改革試驗區(qū)建設(shè)，支持省級人才改革試驗區(qū)在人才引進(jìn)培養(yǎng)、社會化評價、雙向流動、股權(quán)期權(quán)激勵、成果轉(zhuǎn)化、科技金融等方面先行先試。

　　(四)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)模式

　　山西省打造“高端人才集聚、科技創(chuàng)新活躍、政策環(huán)境優(yōu)化、新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”的人才管理改革試驗區(qū)，從支持科技創(chuàng)新的角度推進(jìn)人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)。吉林省提出圍繞培育新的經(jīng)濟增長點，在長春新區(qū)和吉林國家高新區(qū)建設(shè)“人才管理改革試驗區(qū)”;圍繞縣域突破戰(zhàn)略，打造吉林省沿邊開放橋頭堡、南部對外開放門戶和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化排頭兵，在琿春、集安、農(nóng)安三個縣市分別建設(shè)“人才服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展試驗區(qū)”;圍繞推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，在遼源市東北襪業(yè)紡織工業(yè)園建設(shè)“人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)”。

　　(五)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展模式

　　青海、云南省等人才管理改革試驗區(qū)建在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)園區(qū)內(nèi)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)。海南生態(tài)軟件園人才服務(wù)管理改革試驗區(qū)以軟件產(chǎn)業(yè)推動人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)，對于園區(qū)內(nèi)的高層次人才、企業(yè)高管、技術(shù)骨干給予股權(quán)、期權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等各方面獎勵。河南鄭州航空港引智試驗區(qū)以航空經(jīng)濟為引領(lǐng)，吸引世界一流人才和團(tuán)隊，打造國際智庫基地，服務(wù)航港區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。國家在制度制定、項目審批、經(jīng)費投入等多方面對“鄭州航空港引智試驗區(qū)”進(jìn)行傾斜。

　　(六)多種組織聯(lián)動模式

　　江西省于2013年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)的實施意見》，在體制建設(shè)、機制運行、政策保障、資金投入、環(huán)境營造和工作模式等方面，采取優(yōu)先和特殊舉措，建設(shè)地域特色突出、人才資源密集、體制機制靈活、創(chuàng)新活力迸發(fā)的人才基地。重慶市于2012年開始，在巴南區(qū)、榮昌區(qū)、重慶兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、重慶經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、重慶理工大學(xué)、市科研院、長安汽車股份有限公司等建立10余個人才“特區(qū)”。甘肅自2011年開始，在8個市、3戶企業(yè)、3所高校和1個科研院開展人才管理改革試驗區(qū)試點，在人才培養(yǎng)開發(fā)、評價發(fā)現(xiàn)、選拔使用、流動配置、激勵保障等政策機制方面改革創(chuàng)新，先行先試，以人才重點政策突破帶動體制機制創(chuàng)新。

　　三、人才管理改革試驗區(qū)面臨的問題與挑戰(zhàn)

　　(一)同質(zhì)化現(xiàn)象仍然存在

　　目前，全國各地都已開展或正在開展人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)，同時，也存在高熱度跟風(fēng)的現(xiàn)象，單純比拼人才投入、人才工程等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些人才管理改革試驗區(qū)缺乏特色，同質(zhì)化嚴(yán)重。[1] 各人才管理改革試驗區(qū)通過財力比拼搶奪人才，忽略了人才發(fā)展與產(chǎn)業(yè)生態(tài)的關(guān)系，導(dǎo)致人才與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展效應(yīng)不夠明顯。此外，由于人才投入的比拼也導(dǎo)致了人才無序流動，忽略了人才管理改革試驗區(qū)的人才環(huán)境建設(shè)。

　　(二)聯(lián)動效果不夠明顯

　　隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，國家自主示范區(qū)和自貿(mào)區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)聯(lián)動的發(fā)展態(tài)勢。天津的“雙創(chuàng)特區(qū)”和上海的“雙自聯(lián)動”在充分發(fā)揮自主示范區(qū)和自貿(mào)區(qū)聯(lián)動方面，先行先試，抓住創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)契機，在人才管理體制改革方面不斷創(chuàng)新，試圖突破體制機制障礙，最大限度發(fā)揮人才優(yōu)勢。但是，目前我國有17個國家自主示范區(qū)，還有除上海外的遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省7個自貿(mào)試驗區(qū)。自貿(mào)區(qū)、自主示范區(qū)及人才管理改革試驗區(qū)聯(lián)動效果并不明顯，尤其是人才政策散布于自貿(mào)區(qū)、自主示范區(qū)及人才管理改革試驗區(qū)的各項政策文件中，政府各部門間為了各自的利益博弈，使聯(lián)動效果不夠明顯，不利于聯(lián)動效應(yīng)的發(fā)揮。

　　表1 人才管理改革試驗區(qū)模式

　　人才管理改革試驗區(qū)模式 　　典型人才管理改革試驗區(qū)

　　自主示范 　　北京中關(guān)村、湖北東湖、江蘇蘇南人才管理改革試驗區(qū)、安徽合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)、遼寧省沈大國家自主示范區(qū)

　　雙自聯(lián)動 　　天津市“雙創(chuàng)特區(qū)”、上海市“雙自聯(lián)動”人才改革試驗區(qū)

　　跨區(qū)域協(xié)作 　　粵港澳人才合作示范區(qū)、福建閩臺人才交流合作示范區(qū)、山東濟萊協(xié)作區(qū)、青島西海岸新區(qū)、濟寧市三個省級人才改革試驗區(qū)建設(shè)

　　創(chuàng)新創(chuàng)業(yè) 　　山西科技創(chuàng)新城人才管理改革試驗區(qū)、長春新區(qū)和吉林國家高新區(qū)建設(shè)“人才管理改革試驗區(qū)”

　　產(chǎn)業(yè)行業(yè)推動 　　青海大學(xué)人才特區(qū)、青海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展試驗區(qū);云南將在滇中新區(qū)，瑞麗、勐臘(磨憨)重點開發(fā)改革試驗區(qū);河南鄭州航空港引智試驗區(qū);海南生態(tài)軟件園人才服務(wù)管理改革試驗區(qū)

　　多組織聯(lián)動 　　江西10個人才管理改革試驗區(qū)，重慶巴南區(qū)、榮昌區(qū)、重慶兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、重慶經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、重慶理工大學(xué)、市科研院、長安汽車股份有限公司等建立10余個人才“特區(qū)”，甘肅在8個市、3戶企業(yè)、3所高校和1個科研院開展人才管理改革試驗區(qū)試點

　　(三)體制機制仍存在障礙

　　當(dāng)前，我國政府改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，涉及經(jīng)濟、社會的方方面面。人才管理改革試驗區(qū)在建設(shè)過程中仍存在體制機制的障礙，例如引進(jìn)人才的編制問題、事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)比例問題、事業(yè)單位績效工資總量問題、高層次人才的社保問題、人才服務(wù)部門機構(gòu)重疊問題、人才管理部門職能交叉問題等等，這些問題仍然阻礙人才發(fā)展，與具有國際競爭力的人才制度仍有一定差距。

　　(四)人才服務(wù)需求未得到充分滿足

　　隨著高層次人才數(shù)量的不斷增加，人才對于服務(wù)的需求進(jìn)一步加大。但目前，人才公共服務(wù)體系尚未建立，各層次人才的服務(wù)散布于各類人才服務(wù)機構(gòu)中。經(jīng)營性人才服務(wù)和公益性人才服務(wù)相互交織，加上體制障礙，使具有公益屬性的人才服務(wù)機構(gòu)求生存也從事經(jīng)營性人才服務(wù)，因此發(fā)揮的人才公共服務(wù)功能弱化。在發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著市場化水平的提高，人才可以獲得較好的服務(wù)，但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人才的服務(wù)水平較低，無法滿足各類人才對于公共服務(wù)的需求。

　　四、進(jìn)一步建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)的對策建議

　　針對人才管理改革試驗區(qū)尚存在的問題，應(yīng)從以下幾個方面推進(jìn)人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)。

　　(一)突出地方特色，避免人才管理改革試驗區(qū)同質(zhì)化建設(shè)

　　為避免人才管理改革試驗區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象，各地在建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)過程中，應(yīng)充分考慮地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，使人才與產(chǎn)業(yè)、人才與環(huán)境、人才與社會的深度融合促進(jìn)人才發(fā)展的生態(tài)鏈，同時也有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺載體的建設(shè)。各地在推進(jìn)各自的人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)的同時，應(yīng)首先考慮到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特色，使人才與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相匹配，使人才發(fā)展有承接的平臺載體，通過構(gòu)建良好的生態(tài)鏈，使人才為我所用，更好地發(fā)揮人才的效能，通過平臺載體的建設(shè)，為人才提供良好的發(fā)展環(huán)境。

　　(二)構(gòu)建聯(lián)動機制，推動協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

　　目前，自主示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)與人才管理改革試驗區(qū)的聯(lián)動機制尚未建立，人才政策體系尚未完善，因此，應(yīng)構(gòu)建人才管理改革試驗區(qū)與自主示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)聯(lián)動機制，充分發(fā)揮政策效能，推動協(xié)同發(fā)展。在已經(jīng)建立自主示范區(qū)和自貿(mào)區(qū)的省、市、自治區(qū)配套完善人才管理改革試驗區(qū)條例，促進(jìn)人才體制機制改革，促進(jìn)人才充分發(fā)展。

　　(三)繼續(xù)深化人才體制機制改革，構(gòu)建與國際接軌的人才制度

　　2016年，中央出臺了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，提出要健全市場化、社會化的人才管理服務(wù)體系，構(gòu)建具有國際競爭力的引才用才機制。各地人才管理改革試驗區(qū)作為人才體制機制創(chuàng)新的平臺和載體，發(fā)揮了重要的作用。接下來，應(yīng)繼續(xù)深化人才體制機制改革，破除阻礙人才流動的障礙因素，建立一體化的人才信息庫，共享人才資源，搭建引進(jìn)的海外高層次人才與國外合作的平臺，對引進(jìn)的海外高層次人才實行特殊政策和綠色通道，充分利用人才政策優(yōu)勢和社會化的人才管理服務(wù)體系，構(gòu)建與國際接軌的人才制度。

　　(四)轉(zhuǎn)變政府職能，提升人才公共服務(wù)能力

　　當(dāng)前，各地人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)涵蓋人才管理的各個環(huán)節(jié)，涉及人才引進(jìn)、人才評價、人才激勵等等，針對人才的公共服務(wù)也涉及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)、落戶、出入境、子女入學(xué)、社會保障等方面。應(yīng)轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的人才管理模式，突出人才開發(fā)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、評價服務(wù)、信息服務(wù)，借鑒和運用國外人力資源服務(wù)理念、技術(shù)、手段，探索人才服務(wù)與國際接軌的方法、形式和途徑，逐步建立符合國際慣例、具有各地特色的人才服務(wù)體系。[2]例如，落實第三方人才評價，發(fā)揮社會組織的作用等。

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